Étienne Grass est un essayiste, haut fonctionnaire français et cadre dirigeant (Capgemini Invent). Spécialiste des questions de santé et de la transformation digitale des administrations publiques, il enseigne à l’Institut d’études politiques de Paris, où il assure la direction du Master « Digital et transformations publiques ». Ancien élève de l’École nationale d’administration et membre de l’Inspection générale des affaires sociales, il a exercé dans plusieurs cabinets ministériels, comme directeur adjoint (Haut Commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté de 2007 à 2009) et directeur de cabinet (ministère des Droits des femmes, de la Ville, de la Jeunesse et des Sports, de 2012 à 2014).

Je travaille depuis une quinzaine d’années dans l’univers des politiques de solidarité. Au Centre de recherche pour l’étude et l’observation [CREDOC], j’ai dirigé le département d’évaluation des politiques sociales. À la FNARS (devenue la Fédération des acteurs de la solidarité), travaillant au siège en tant que directeur général, j’ai participé à l’animation d’un réseau d’acteurs et à la définition de plaidoyers à destination des pouvoirs publics, établis sur la base de remontées de terrain. Au sein du gouvernement, en tant que conseiller technique du Premier ministre Jean-Marc Ayrault, puis à l’échelle d’une grande ville, en tant que directeur du Centre communal d’action sociale [CCAS] de Grenoble, j’ai contribué à mettre au point des plans d’action : en faveur de l’accès de tous aux droits et aux services (Plan grenoblois pour l’accès aux droits et contre le non-recours, septembre 2017), de l’égalité entre les femmes et les hommes (loi du 4 août 2014), d’une plus grande solidarité sociale (Plan national de lutte contre la pauvreté, janvier 2013) ou contre les discriminations (politique d’égalité républicaine et d’intégration, février 2014). À chaque fois, la conception de ces plans s’est appuyée sur le croisement d’expertises, au sein de multiples groupes de travail.

Les liens entre producteurs de savoirs experts et monde politique sont complexes. Cet article vise à éclairer les articulations entre sphères de la recherche et de la politique à l’aune de dimensions clés de l’approche des capabilités développée par Amartya Sen. Plus particulièrement, nous nous intéresserons aux atouts et limites du courant des evidence-based policies (EBP), tant du point de vue de l’organisation des politiques sociales et sanitaires que de leur évaluation par la recherche en sciences sociales. Après avoir mis en évidence trois réductions fondamentales au cœur des EBP et les écueils qui en découlent, nous suggérons de les dépasser en nous inspirant de l’épistémologie de Sen et de la notion d’État situé, vers un modèle d’expertise au service d’une démocratisation de l’action publique et des politiques sociales.

Depuis le début des années 2000, la législation a procédé à une profonde rénovation du champ médico-social, notamment en matière de prise en charge et d’accompagnement des personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées. Cette transformation peut être lue sur deux axes. Le département a été institué comme « chef de file » de l’action sociale et médico-sociale. Par-delà le transfert de compétences, ce nouveau cadre induit une logique de territorialisation des politiques sociales. Les collectivités locales deviennent « l’échelon privilégié et incontournable de mise en œuvre des politiques d’action sociale ».

Les travaux de recherche conduits dans le cadre du programme DREES-MiRe/CNAF « Politiques sociales locales : fondements et enjeux – dispositifs et interventions – systèmes d’acteurs – régulations » ont permis la mobilisation d’un vaste ensemble d’observations et de données relatives à l’aménagement au niveau local de divers aspects des politiques d’action sociale. Comme il est naturel en pareil cas, chaque situation ou politique observée comportait des spécificités tenant aux différents objets choisis, aux approches différenciées dont ils ont fait l’objet tout autant qu’aux particularités des territoires et par-là des acteurs concernés.

« Territoire zéro chômeur de longue durée » (TZC) est un projet dont l’initiative revient à un acteur de l’insertion par l’activité économique, Patrick Valentin, qui, s’attachant avec ATD Quart Monde le soutien de diverses organisations (parmi lesquelles Emmaüs, le Secours Catholique, la Fédération des acteurs de la solidarité, le Pacte civique) et de parlementaires, fait voter une loi le 29 février 2016. Cette loi n° 2016-31 du 29 février 2016 d’expérimentation sociale territoriale vise à résorber le chômage de longue durée. Dix territoires de petite taille sont sélectionnés fin 2016 au terme d’un appel à candidatures. Cette expérimentation a priori modeste puisqu’elle concerne environ 70 000 habitants et vise à créer 2 000 emplois ambitionne de « démontrer », par l’expérimentation, qu’il est possible de résorber le chômage de longue durée par la production d’emplois supplémentaires, à proportion des besoins des demandeurs d’emploi et de ceux du territoire, sans coût supplémentaire pour la collectivité publique.

À Mayotte, devenue département français en 2011, les politiques sociales ont été institutionnalisées en même temps que décentralisées, notamment la protection de l’enfance. En effet, longtemps décidée par ordonnance, cette politique publique a été implantée à Mayotte à la fin des années 1990, sans s’inscrire dans une histoire locale de mobilisation d’acteurs publics et privés, comme ce fut le cas en Métropole. Depuis la décentralisation de l’Aide sociale à l’enfance au sein du conseil départemental au cours des années 2000, la protection de l’enfance est au cœur des tensions entre l’État et le département, notamment quant à la pertinence de l’ouverture d’une maison d’enfants à caractère social (MECS), communément appelée « foyer ». En 2019, deux « foyers » ouvriront finalement leurs portes avec le soutien financier du département. Après avoir éclairé les enjeux du blocage d’un tel projet au nom d’une résistance à la normalisation des politiques sociales, cet article retracera les étapes du retournement partiel et progressif du conseil départemental vers l’ouverture d’un tel hébergement collectif.

L’idéal d’une prise en charge globale, transversale, de proximité, reposant sur des interventions partenariales et ajustées aux difficultés des territoires et de leurs habitants caractérise les politiques sociales territorialisées issues de la décentralisation et de la politique de la ville. Pour autant, les publics de ces territoires sont aussi inscrits dans des « parcours » (d’insertion, de soins, de peine, etc.) qui supposent que des structures d’aide orientent des usagers sur d’autres structures pour la poursuite d’une prise en charge. D’autres publics sont dépourvus de rattachement administratif à un territoire leur permettant d’engager un parcours d’insertion. D’autres encore hésitent à s’engager dans une mobilité territoriale faute de savoir s’ils conserveront sans rupture leurs droits sociaux et les prises en charge de proximité dont ils bénéficient. Entrer dans un parcours de prise en charge ou poursuivre un parcours de prise en charge peut être source de tension entre services sociaux et d’insertion locaux et théoriquement partenaires, lorsque les moyens d’aide et d’intervention sont rares et lorsque les services sociaux ou d’insertion sont évalués séparément sur leur performance propre (ce qui est contradictoire avec l’idée d’une prise en charge globale, qui suppose une efficacité globale et indissociable des acteurs professionnels et des services). Nous montrerons dans cet article qu’il existe entre certains services d’aide des situations de « concurrence inversée », des pratiques de délestage d’usagers, de rétention d’information et, plus généralement, des tentatives de contrôle des entrées en suivi et des réorientations sur d’autres services, afin de préserver à la fois des ressources d’aide, une charge de travail tolérable, une crédibilité professionnelle envers certains partenaires et la réalisation des objectifs d’activité et de « sorties positives » de prise en charge attendus par les financeurs des politiques sociales territorialisées. En somme, accorder de l’attention aux parcours de prise en charge et aux trajectoires de mobilité est une façon d’interroger les politiques sociales territorialisées, et plus précisément les limites du partenariat entre services sociaux ou d’insertion locaux en vue d’une prise en charge globale et de proximité des usagers.

L’accompagnement global qui fait l’objet de cet article est un dispositif qui mobilise, pour l’insertion des demandeurs d’emploi réputés « éloignés de l’emploi », le travail conjoint de conseillers de Pôle emploi et de travailleurs sociaux des départements. Instauré en 2014 par un protocole national, il constitue un point d’entrée privilégié pour questionner les évolutions de la gouvernance du service public de l’emploi et des politiques d’insertion. Ce dispositif à la fois transversal (il s’appuie sur des acteurs de l’emploi et de l’insertion) et multiniveau (défini au niveau national, il est déployé dans les départements et doté d’un financement européen) entend renouveler le service public de l’emploi. Mais il s’avère délicat à mettre en œuvre dans les territoires. En s’appuyant sur des enquêtes monographiques réalisées dans deux départements, l’article part des outils du dispositif pour interroger les processus de normalisation des politiques locales d’insertion dont ils sont porteurs. Il met en évidence les décalages entre la définition nationale de l’accompagnement global et ses déclinaisons locales, entre les normes d’intervention portées par les outils du travail conjoint et la réalité du travail d’accompagnement. Enfin, il se penche sur cet outil particulier qu’est le financement via le Fonds social européen (FSE), en montrant qu’il porte des normes de gestion problématiques, incompatibles avec la transversalité.

Si l’accompagnement des personnes âgées fragiles par l’action publique est dessiné au niveau national, sa mise en œuvre repose sur les conseils départementaux. Cet accompagnement repose sur deux volets : le financement de la demande d’aide qui s’adresse aux aidants professionnels et la régulation de ces producteurs d’aide sur le marché. Cet article propose un état des lieux des connaissances documentant l’ampleur des variations des pratiques départementales sur ces deux volets et leurs effets sur les propriétés des dispositifs tournés vers les personnes âgées fragiles. Si le cadre national s’annonce a priori contraignant, les missions confiées explicitement aux conseils départementaux et les zones d’incertitude que laisse le cadre légal permettent la construction de politiques locales hétérogènes. On montre comment cette construction se décline dans les trois dimensions de la politique – l’ouverture des droits, le choix du producteur et le prix de l’aide – et affecte in fine les propriétés du dispositif qui s’adresse aux personnes âgées fragiles.