De tout temps, la notion de besoins a été centrale dans les ESSMS… et de tout temps elle a fait l’objet de définitions et usages différents, voire divergents. L’évaluation des besoins est passée d’une expertise affichée des professionnels à l’expertise supposée des personnes accompagnées. D’aucuns proposent de définir les besoins à partir de l’adéquation entre les compétences de la personne et les attentes de l’environnement : qui détermine ce degré d’adéquation et comment le déterminer ? Pour y parvenir, il est fortement recommandé d’avoir recours à des outils et des grilles validés. Or, en France, l’évaluation des besoins est restée le parent pauvre, au profit d’évaluations de conformité, à partir de démarches dites de qualité, déclinées par les Autorités.

Les SAAD sont un des acteurs vitaux de la promotion de la citoyenneté et de la participation sociale des personnes en situation de handicap, des personnes âgées en perte d'autonomie ou des personnes souffrant d'une maladie invalidante. Pour recourir à ses services, ces personnes peuvent faire appel à la PCH aide humaine. Cependant, le caractère restrictif, incomplet et parfois contradictoire de cette aide fait que tout un pan du fonctionnement humain est absent. La PCH aide humaine envisage de manière très minimaliste la manière dont l'environnement et les fonctions mentales, psychiques et cognitives peuvent limiter les activités et restreindre la participation sociale. Cela a pour effet de réduire le rôle de SAAD, pourtant essentiel dans la promotion de l'autonomie et la pleine participation sociale de ses personnes.

La loi du 14 juillet 1905 relative à l'assistance obligatoire aux vieillards, aux infirmes et incurables, disposait, dans son article 19, que "les vieillards, infirmes et incurables ayant leur domicile de secours communal ou départemental reçoivent l'assistance à domicile. Ceux qui ne peuvent être utilement assistés à domicile sont placés, s'ils y consentent, soit dans un hospice public, soit dans un établissement privé ou chez des particuliers".
C'était il y a plus d'un siècle et déjà la priorité au domicile était affirmée ! Ce sera dès lors une constante dans les discours relatifs au déploiement des actions publiques en direction de personnes âgées de soixante ans et plus. Elle fut l'un des éléments forts du rapport Laroque (janvier 1962) et de nombreux autres qui confirmeront ces orientations et qu'il serait fastidieux de rappeler ici. Cette priorité affichée s'étendra par la suite au champ du handicap selon des formes et des chemins différents.
Pour autant, les effets des discours sont pour le moins paradoxaux. En réalité cette priorité n'a jamais fait, jusqu'à ce jour, l'objet d'une politique d'ensemble cohérente et son application reste pour le moins incertaine et insatisfaisante.
Une analyse du déploiement lacunaire de ce secteur, de ce décalage plus que centenaire entre les discours et les actes, de la logique duale domicile/institution, d'un modèle économique marqué par des logiques budgétaires et néolibérales, nous permet de mettre à jour quelques enjeux et de définir des prérequis pour favoriser le déploiement d'une politique publique effective, efficace et équilibrée territorialement.