La profusion de données mobilisables pour effectuer des diagnostics territoriaux, notamment dans le domaine social, conduit à s’interroger sur l’apport spécifique des différentes sources utilisées. À travers plusieurs exemples, cet article présente l’utilité des données des caisses d’allocations familiales (Caf) pour analyser les territoires, ces dernières prenant toute leur valeur dans leur complémentarité avec d’autres sources. Les données Caf permettent d’affiner les diagnostics territoriaux en les liant directement à l’action publique, selon le triptyque « besoins, offre, usage ».

La territorialisation, entendue comme double processus d’adaptation des politiques publiques à des contextes différenciés et de mise en cohérence transversale de ces politiques, est née de la décentralisation. Elle correspond à un changement de modèle par rapport à l’uniformité du modèle historique d’administration républicaine du territoire. Les modalités de cette territorialisation ont connu d’importantes évolutions depuis le début du XXIe siècle, analysées ici au prisme des instruments d’action publique mobilisés par l’État pour intervenir dans les territoires.

Cet article interroge la manière dont les métropoles, créées à partir de 2015, exploitent les possibilités que la loi leur accorde pour coordonner et structurer des actions de proximité dans le champ des politiques sociales, au plus près de leurs territoires et dans l’intérêt des citoyens. À partir d’une recherche mettant en perspective les expériences conduites par les métropoles de Lyon et de Strasbourg, cet article démontre que la conduite des politiques métropolitaines oscille entre différenciation des configurations territoriales et rationalisation des stratégies d’action.

Alors que les menaces planant sur l’avenir de la collectivité départementale n’ont pas été mises à exécution, le rôle central et croissant joué par cette dernière en matière de solidarité a conduit à l’évocation d’un « département-providence ». Loin de souscrire à une évolution inéluctable et irréversible, cette montée en puissance institutionnelle dans le champ des solidarités humaines demeure questionnée, tant sur le plan des compétences que celui de l’encadrement par l’État. Empreintes d’impératifs de solidarité nationale, les politiques sociales départementales paraissent ordinairement souscrire à un canevas juridique uniforme. Leur différenciation est cependant observable, aussi bien du point de vue des politiques menées que de la gouvernance sui generis introduite par la métropolisation.

La « politique familiale » est une politique complexe par nature car elle recouvre une multitude d’objectifs qui se sont stratifiés au fil du temps, impacte de nombreux domaines et repose sur de nombreux acteurs aux modalités d’intervention diverses. Le jeu d’acteurs qui en découle, au sein duquel l’État joue un rôle prépondérant, est malaisé, nuit à la cohérence et à la lisibilité du système et souvent à son efficacité. Les hésitations entre décentralisation et déconcentration, la libéralisation du secteur des services, les concurrences qui en procèdent amplifient ces errements et impactent les usagers.
Cette politique familiale de plus en plus compliquée à mettre en œuvre mêle désormais des intervenants de plus en plus nombreux sans que pour autant sa cohérence soit organisée autour d’un pilote ou d’un chef de file. Émergent dès lors, soit au sein des organisations et des caf en particulier (polyvalence, processus, mutualisation…), soit à l’extérieur (maisons de service public, néo-services publics…), des tentatives d’organisation coordonnées et finalisées. Pour l’essentiel segmentées sur des objectifs précis, ces organisations ne répondent pas aux besoins de proximité, de globalité et de transversalité auxquels devrait s’attacher un vrai service public des familles.

Établi sur le principe logique et limpide du « qui paye décide », le dispositif de décentralisation de l’action administrative a tout juste 40 ans.
Les DDASS furent les premiers grands services de l’État à vivre cette évolution et les départements eurent à organiser un outil d’évaluation des besoins et de planification des moyens dans les nombreux domaines d’action sociale qui leur étaient transférés.
Pourtant, la clarté de répartition des compétences n’empêcha pas l’intervention d’autres collectivités dans différents secteurs, qui conduisit rapidement le législateur à définir une fonction de chef de file afin de garantir la cohérence des fonctionnements.
Après une période faste qui vit naître de nombreuses initiatives locales appuyées sur le droit à l’expérimentation, une évolution moins favorable se fit jour, marquée par des contraintes budgétaires plus fortes – un effet ciseau – et un retour en force de l’État, transformant progressivement les départements en opérateurs de politiques nationales d’action sociale.
Cet enchevêtrement de compétences nuit à la compréhension mais surtout à l’efficacité d’un système qui se voulait être simple et responsable.

Les ARS interviennent dans un contexte particulier. Dans le secteur social et médico-social, comme dans le reste de la société, la polyarchie et donc la balkanisation du pouvoir des acteurs ont tendance à se renforcer. Comme cette réalité s’impose sans blocs de compétences homogènes (du type une seule autorité compétente pour une seule population), l’enchevêtrement des compétences est la règle.
Les ARS ont pourtant partiellement participé au regroupement des compétences, surtout dans le domaine de la santé. En revanche, l’enchevêtrement subsiste dans les autres secteurs dans lesquels la décentralisation bénéficie d’un statut culturel hégémonique. Pour des raisons politiques et idéologiques, elle est devenue une forme de tabou et de totem à la fois. Peu évaluée scientifiquement, elle s’impose comme étant presque toujours la solution et presque jamais le problème.
Des solutions existent toutefois : un retour de l’État qui retrouverait sa capacité à obliger les autres acteurs au partenariat, le retour du social aux ARS, la création de blocs de compétences homogènes… Tout cela n’aura de sens que si l’évaluation scientifiques de ces politiques publiques progresse sous le regard et avec l’aide des usagers.

Près de quarante après les lois de décentralisation, l’intervention de l’État social n’a sans doute jamais été aussi forte dans les territoires, que ce soit en matière de lutte contre les exclusions, d’intégration des migrants ou d’accès au logement pour les plus précaires. Pourtant, les services déconcentrés de l’État en charge de ces politiques sont à un tournant. Après trois réformes en dix ans et une perte de près de 30 % de leurs effectifs, ils sont confrontés à de nombreux défis pour relever les commandes de donneurs d’ordre multiples. Après un retour historique qui tente d’analyser les faiblesses tendancielles de l’administration sociale de l’État dans les territoires, l’auteur dresse un état des lieux des chantiers à accomplir en termes de gestion des emplois et des compétences, de rénovation des référentiels professionnels ou encore d’animation de réseau.

Les administrations centrales de l’État en charge des politiques sociales n’ont pas, comme leurs homologues de la santé, connu la vague de création d’établissements publics, ayant traduit à la fin du XXe siècle ce qui a été souvent déploré comme un « démembrement » de l’action publique.
En revanche, on a pu constater l’émergence de diverses structures, délégations ou missions, en général éphémères mais chargées d’importantes priorités politiques, dont le positionnement a pu paraître insolite car, faute de disposer d’une personnalité morale propre, elles agissent au nom de l’État mais en échappant très largement à l’autorité des administrations centrales.
Comment expliquer cette présence, dont les mérites d’agilité et de dynamisme se paient de possibles empiètements ? En partie par les difficultés récurrentes du pilotage interministériel, dans un domaine où il est structurellement nécessaire. Mais en partie aussi par l’indispensable articulation à trouver avec d’autres acteurs extérieurs à l’État.
Plutôt que leur disparition, c’est donc leur installation structurée qu’il faudrait savoir penser.

La décentralisation a entraîné l’affirmation du département-providence. L’aide sociale locale s’est fortement développée mais reste fragilisée par un déficit de gouvernance et un financement inadéquat. Elle doit aussi faire face à une forme de désarmement intellectuel de l’État sur la question sociale.