L’étude d’impact de la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels qui a élargi le champ d’application du compte personnel de formation (CPF), témoignait déjà d’une vocation universelle : « En plus de couvrir les salariés, le compte personnel d’activité sera applicable aux indépendants et aux conjoints collaborateurs ainsi qu’aux volontaires du service civique. Ce faisant, la loi permet au principe d’universalité du CPF de prendre corps et de sécuriser les parcours professionnels tout au long de la vie […] ». Le projet de loi « pour la liberté de choisir son avenir professionnel » adopté définitivement par l’Assemblée nationale le 1er août 2018 inscrit « le CPF rénové » dans la même perspective. Il en va de même du conseil en évolution professionnelle (CEP) ainsi que de la réforme de l’assurance chômage dont l’étude d’impact souligne l’ambition « universaliste ». Celle-ci se heurte cependant à un obstacle juridique majeur, qui se manifeste lorsque le processus a un objectif professionnel. C’est le cas pour les travailleurs salariés, subordonnés à leurs employeurs et par conséquent soumis au pouvoir de ce dernier sur le choix et les modalités de la formation. La transformation de cet outil en un véritable droit universel à la formation dépend donc des conditions réelles de son utilisation et de l’effectivité du dispositif. Il convient alors de mesurer l’opposabilité des droits attachés aux individus et leur justiciabilité, ainsi que la capacité réelle du modèle à garantir un accès universel à la formation tout au long de la vie.

La rationalisation de l’action publique découle de deux contraintes, la contraction des budgets et l’accroissement du public de l’administration. À Pôle emploi comme ailleurs, elle requiert la participation des conseillers. Sous une pression temporelle forte, et dans le cadre de plannings construits au quart d’heure près, ils livrent une lutte quotidienne pour dégager du temps et limiter le travail caché qui déborde sur les temps morts (pauses, interstices entre les entretiens, repas, heures supplémentaires voire hors travail). Ils luttent également pour intercaler leur propre définition de l’efficacité dans le jeu entre le discours de l’institution et l’appropriation du public. Dans l’impossibilité de remettre frontalement en cause le management par objectif et la rationalisation de leur administration, ces derniers cherchent au contraire à accroître leur rendement pour bénéficier de temps libre, dont ils maîtriseraient le cadrage, notamment dans les coulisses des agences. Mais cette lutte quotidienne se heurte à plusieurs difficultés, qui réduisent les opportunités d’encadrer les temps de travail en présence du public. Le maintien de l’ordre institutionnel, les irruptions biographiques et la pédagogie des prestations, chacune adaptées à différents publics cibles, menacent le monopole des conseillers sur le déroulé des interactions. La rencontre entre des espaces administratifs normés et des personnes aux caractéristiques non-anticipées par les lignes directrices, rétifs ou ignorants de l’institution, tend alors à paralyser l’action publique.